Fläche im Kreis

Ergebnisse des ExWoSt-Forschungsfelds "Kreislaufwirtschaft in der städtischen/ stadtregionalen Flächennutzung" - "Fläche im Kreis"

Das ExWoSt-Forschungsfeld

Im Rahmen des Forschungsprogramms ExWoSt (Experimenteller Wohnungs- und Städtebau) des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) und des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung (BBR) wurde im Zeitraum 2003 bis 2007 das Forschungsfeld "Fläche im Kreis - Kreislaufwirtschaft in der städtischen/stadtregionalen Flächennutzung" durchgeführt. Es wurde im Auftrag des Bundes vom Deutschen Institut für Urbanistik (Difu) in Kooperation mit der Projektgruppe Stadt + Entwicklung, Leipzig, und der Sonderforschungsgruppe Institutionenanalyse (sofia), Göttingen/Darmstadt, bearbeitet.

Mit der Flächenkreislaufwirtschaft wurde im ExWoSt-Forschungsfeld ein integrativer Politik- und Steuerungsansatz untersucht, der eine veränderte Nutzungsphilosophie im Rahmen der Flächeninanspruchnahme zu Grunde legt: Methodisch standen Planspiele im Mittelpunkt des ExWoSt-Forschungsfelds, in denen in fünf Planspielregionen - StadtRegion Stuttgart, Region Mölln, Region Rheinhessen-Nahe, Stadt Duisburg und Planungsregion Nordthüringen - verschiedene Akteure aus dem öffentlichen und privaten Sektor gemeinsam mögliche bestehende Instrumente (Planspielstufe I: Bestehende Instrumente, Zeithorizont 2010) sowie neue Instrumente (Planspielstufe II: Neue Instrumente, Zeithorizont 2020) zur Erreichung einer Flächenkreislaufwirtschaft geprüft haben. Die Planspiele knüpften damit an die von der Bundesregierung mit der Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie verfolgten flächenpolitischen Ziele an: Reduktion der derzeitigen täglichen Inanspruchnahme von Boden für neue Siedlungs- und Verkehrsflächen auf 30 Hektar pro Tag sowie eine vorrangige Innenentwicklung (Verhältnis von Innen- zu Außenentwicklung = 3:1) bis zum Jahr 2020.

Die wesentlichen Ergebnisse von "Fläche im Kreis"

1) Flächenkreislaufwirtschaft als zentraler Politik- und Strategieansatz

Die Flächenkreislaufwirtschaft ist ein zentraler Strategieansatz zur Umsetzung der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie und damit geeignet, die flächenpolitischen Nachhaltigkeitsziele des Bundes mit einer Doppelstrategie aus Qualitätssteuerung - Schonung des Außenbereichs durch Innenentwicklung sowie Aufwertung von Siedlungsflächen - und Mengensteuerung - Begrenzung der Neuinanspruchnahme von Flächen - zu erreichen. Die Flächenkreislaufwirtschaft bietet die geeigneten Lösungsansätze für die Herausforderungen des Struktur- und demografischen Wandels sowohl in den wachsenden als auch in den schrumpfenden Regionen Deutschlands. Der politik- und handlungsfeldübergreifende Ansatz der Flächenkreislaufwirtschaft ist darüber hinaus notwendig, um die bestehenden Defizite in der Umsetzung sektoraler bzw. isolierter Maßnahmen und Instrumente zu überwinden.

2) Integrierte Handlungskonzepte für eine städtische oder stadtregionale Flächenkreis-laufwirtschaft entwickeln

Integrierte Handlungskonzepte für eine städtische oder stadtregionale Flächenkreislaufwirtschaft können die Erreichung auf lokaler oder stadtregionaler Ebene festgelegter Mengen- und Qualitätsziele der Flächeninanspruchnahme wirksam. Sie beschreiben ein lokal oder regional umsetzbares bzw. initiierbares Maßnahmenbündel, das einen Beitrag zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme und zum Flächenrecycling leisten kann. Sie können kurz- und mittelfristig zur Erreichung nachhaltiger flächenpolitischer städtischer oder stadtregionaler Ziele beitragen. Diese Maßnahmen sind in der Regel eng mit dem bekannten Instrumentarium der formellen und informellen räumlichen Planung verknüpft. Darüber hinaus benennen sie Zuständigkeiten von Akteuren, Aspekte der Prozessgestaltung und -steuerung, der Erfolgskontrolle sowie den Zeitrahmen für die Umsetzung. Integrierte Handlungskonzepte sind damit stark umsetzungsorientiert.

3) Policy-Mix aus bestehenden und neuen Instrumenten für Flächenkreislaufwirtschaft erforderlich

Bestehende und neue Instrumente, die in einem in einem Policy-Mix für eine städtische bzw. stadtregionale Flächenkreislaufwirtschaft gebündelt eingesetzt werden, sollten zukünftig den Vorrang der Innenentwicklung sowie, entsprechend den stadtregionalen Erfordernissen, darüber hinaus ein verstärktes Brachflächenrecycling, den Um- und Rückbau sowie den Erhalt von Frei- und Erholungsflächen unterstützen.

4) Vorhandene Instrumente konsequent anwenden

Eine Vielzahl der vorhandenen Instrumente könnten bei einer konsequenteren Anwendung bzw. durch geringfügige Neujustierungen des gesetzlichen Rahmens bereits jetzt die Ziele der Flächenkreislaufwirtschaft unterstützen. Wichtige Voraussetzungen hierfür sind auch ausreichende Personalressourcen der Gebietskörperschaften sowie transparentes Verwaltungshandeln und Abstimmungsprozesse im Sinne einer Flächenkreislaufwirtschaft.

5) Bestehende Instrumente in einem Policy-Mix für Flächenkreislaufwirtschaft

Zu den bereits vorhandenen Instrumenten, die im Rahmen eines Policy-Mix eine vorrangige Innenentwicklung unterstützen sollten, zählen:

• Regionalplan,
• interkommunale Planungen,
• Ermittlung des Flächenbedarfs (als wesentlicher Baustein von Regionalplanung sowie vorbereitender und verbindlicher Bauleitplanung),
• Informatorische Instrumente zur Beeinflussung flächenpolitischer Entscheidungen in Kommunalpolitik und Verwaltung,
• sonstige Quartiers- und Standortplanungen (z.B. Testplanungen, Rahmenpläne, Masterplanungen),
• Aufgabenverteilung in einer stadtregionalen Flächenkreislaufwirtschaft,
• bodenpolitischer Grundsatzbeschluss,
• bestehende Förderprogramme

und ergänzend

• informatorische Instrumente für Grundstückseigentümer/-innen,
• Vermarktung.

Für den Schutz von Frei- und Erholungsflächen insbesondere in wachsenden Stadtregionen sollten die folgenden bestehenden Instrumente eingesetzt werden:

• Konzepte für Kompensationsflächen (Flächen für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen), Kompensationsflächen- und Kompensationsmaßnahmenpools),
• Festlegung von Schutzgebieten durch die Naturschutzbehörden,
• Freiraumerhalt und -aufwertung: Erholungsflächen, Sondernutzungen im Außenbereich, (Unter-Glas-Produktion), Landwirtschaft.

In schrumpfenden Regionen oder Städten werden ergänzende Instrumente benötigt, mit denen den Folgen von Bevölkerungsverlusten, Leerständen, Funktionsverlusten und Flächenüberhängen adäquat begegnen werden kann wie

• Stadtumbau,
• Förderprogramme mit dem Schwerpunkt Brachflächen bzw. C-Flächen.

6) Neue Instrumente im Kontext bestehender Instrumente für Flächenkreislaufwirtschaft erforderlich

Fehlanreize bzw. Fehlsteuerungen in der Flächeninanspruchnahme lassen sich mit dem bestehenden Instrumentarium alleine nicht überwinden. Das Verhalten der am Flächenmarkt beteiligten Akteure kann unter dem Einsatz der bestehenden Instrumente und der von ihnen ausgehenden Anreize nicht wirksam im Sinne einer Flächenkreislaufwirtschaft beeinflusst werden. Für die Erreichung der ambitionierten flächenpolitischen Ziele des Bundes sind daher neue Instrumente mit zieladäquaten Anreizen für notwendig, die sowohl die Flächennutzung als auch die Flächenausweisung wirksam beeinflussen können.

Wegen der unterschiedlichen Adressaten und Zielrichtungen sollten neue Instrumente nur gebündelt eingesetzt werden. Da sie kaum Einfluss auf die räumliche Allokation ihrer Wirkungen ausüben, sind sie immer im Zusammenhang mit den vorhandenen planerischen und rechtlichen Instrumenten weiterzuentwickeln und anzuwenden.

7) Neue ökonomische Anreize für Reduzierung der Flächeninanspruchnahme und für vorrangige Innenentwicklung schaffen

Verschiedene neue Instrumente könnten im Rahmen eines Policy-Mix für eine Flächenkreislaufwirtschaft mittels neuer (ökonomischer) Anreize zum Erreichen der flächenpolitischen Ziele des Bundes beitragen:

• Beeinflussung der Grundstückspreise, um für private und öffentliche Bauwillige die Anreize, auf neu ausgewiesene Flächen zurückzugreifen, zu senken: z.B. durch eine umfassende Grundsteuerreform oder eine reformierte Grunderwerbsteuer,
• Einführung von Preismechanismen für die Neuausweisung von Flächen, um den Kommunen zusätzliche Motivation für die Innenentwicklung zu bieten: z.B. durch handelbare Flächenausweisungsrechte oder eine Baulandausweisungsumlage jeweils in Verknüpfung mit Kosten-Nutzen-Betrachtungen,
• Einführung von Finanzierungsmöglichkeiten und flächenkreislaufgerechte Modifizierung von Fördermaßnahmen für eine massive Stärkung der Innenentwicklung: z.B. durch eine Reform des Kommunalen Finanzausgleichs, zinsgünstige Kredite, Grundstücksfonds, Rückbauhaftpflicht, Subvention von Renaturierungen.

8) Neue Instrumente müssen handhabbar, nachvollziehbar und transparent sein

Neue Instrumente einer Flächenkreislaufwirtschaft müssen in ihrer Ausgestaltung und Praktikabilität nachvollziehbar und einfach ausgestaltet werden, um handhabbar zu sein, denn sie verlangen von Kommunen und Privaten einen faktischen Paradigmenwechsel in ihrem Flächen-ausweisungs- bzw. Standortwahlverhalten. ökonomische Instrumente wie Abgabelösungen müssen sowohl auf der Erhebungs- als auch auf der Verwendungsseite einen erkennbaren Zusammenhang mit Zielen der Flächenkreislaufwirtschaft aufweisen. Finanzielle Anreize für die Beiträge der Privaten zur Flächenkreislaufwirtschaft sind sinnvoll mit planerischen Vorgaben für eine bestandsorientierte Flächennutzung zu verknüpfen ("fördern und fordern").

9) öffentliche Hand als Motor der Flächenkreislaufwirtschaft - Zusammenwirken von Gemeinden, Ländern und Bund notwendig

Der öffentlichen Hand kommt die Rolle eines zentralen Akteurs und Motors bei der Einführung und Umsetzung der Flächenkreislaufwirtschaft zu, da durch ihre Rahmensetzung das Handeln der Akteure am Flächenmarkt wesentlich bestimmt wird.

Der Bund hat im Rahmen der Einführung und Umsetzung einer Flächenkreislaufwirtschaft nur begrenzte Einflussmöglichkeiten, da insbesondere die Bundesländer und die Kommunen erhebliche Gestaltungsmöglichkeiten im Bereich der Raumordnung und des Baurechts besitzen. Daher wird es darauf ankommen, dass der Bund und weitere bedeutende Akteursgruppen - Bundesländer, öffentliche Akteure auf kommunaler und regionaler Ebene, private Unternehmen, institutionelle Flächeneigentümer und Immobilienwirtschaft sowie private Haushalte und Eigentümer kleinteiligen Grundbesitzes - bei der Schaffung geeigneter Rahmenbedingungen für eine Flächenkreislaufwirtschaft eng zusammenwirken. Diese sollte durch einen Wechsel von punktuell ansetzenden Initiativen und Programmen hin zu einer umfassenden Handlungsstrategie aktiv unterstützt werden.

Unabhängig von seiner konkreten Gesetzgebungskompetenz sollte der Bund als Anstoßgeber und Vorbild für eine Flächenkreislaufwirtschaft agieren.

10) Weitergehender Untersuchungsbedarf zur Ausgestaltung und Erprobung neuer Instrumente

Mit dem Ziel der Schaffung geeigneter instrumenteller Rahmenbedingungen für eine Flächenkreislaufwirtschaft werden dem Bund verschiedene Maßnahmen vorgeschlagen, die zwar in Grundzügen dargestellt und getestet wurden, zu deren detaillierter Ausgestaltung und vor deren möglicher Einführung aber eine vertiefende Ausarbeitung, Wirkungsforschung und Erprobung vorauszusetzen ist:

• Verbesserung der Steuerungswirkung räumlicher Planung,
• stärkere Förderung der Mobilisierung von Flächenpotenzialen der Innenentwicklung,
• stärkere Förderung privater Initiativen der Brachflächenrevitalisierung,
• fachliche Unterstützung der Konzeption und Praxiseinführung von B-Flächen-Fonds,
• fachliche Unterstützung der Konzeption und Praxiseinführung von C-Flächen-Fonds,
• Mobilisierung bundeseigener Flächenpotenziale im Bestand,
• Förderung von Flächeninformationen und von Flächenbewusstsein,
• Weiterentwicklung der Instrumente des Stadtumbaus,
• Schaffung eines tragfähigen Vorteil-Lasten-Ausgleichs in Bezug auf die Nichtausweisung oder Neuausweisung von Bauflächen,
• Prüfung der Einführung einer Abgabe auf die Neuausweisung von Bauflächen,
• Prüfung der Einführung handelbarer Flächenausweisungsrechte,
• Prüfung einer umfassenden Reform der Grundsteuer,
• Prüfung der Einführung von Zweckzuweisungen für Maßnahmen der Innenentwicklung im Kommunalen Finanzausgleich,
• Prüfung der Weiterentwicklung des Rückbau- und Entsiegelungsgebots und der Einführung einer Rückbauhaftpflichtversicherung.

Quelle: Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS), Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) (Hrsg.), Kreislaufwirtschaft in der städtischen/stadtregionalen Flächennutzung. Bearb.: Deutsches Institut für Urbanistik u.a., Preuß, Thomas u.a.; BBR, Dosch, Fabian u.a., Schriftenreihe "Werkstatt: Praxis" Heft 51, Bonn 2007.